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| title | "INAMOVIBLES: NI CIERTO, NI CASTELLANO" |
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5) LOS FUNCIONARIOS EN LA CONSTITUCION
Si leemos la Constitución, nos damos cuenta de que la inamovilidad de los funcionarios está mucho más en la mente de los uruguayos que en la ley. Nuestra Constitución da una gran importancia a los empleados públicos. Desde el artículo 58 hasta el 66, la Carta Magna se ocupa exclusivamente de los funcionarios. El artículo 59[i] hace una aseveración crucial, aunque obvia: los funcionarios existen para la función, y no a la inversa. Es realmente curioso que el constituyente se ocupe de afirmar en forma explícita algo tan evidente. Quien elabora la Constitución parece aceptar como punto de partida que el abuso es moneda corriente en la función pública. Que, contrariamente a lo que la lógica más elemental indica, los cargos públicos uruguayos se van creando de acuerdo a las necesidades de los gobernantes de retribuir a sus allegados, y no según la necesidad real de personal para el desempeño de funciones útiles para la sociedad, que justifiquen el cobro de los impuestos requeridos para remunerarlas. El constituyente parece reconocer abiertamente que lo que sucede es lo opuesto a lo indicado: el objeto de la función pública no es cumplir una actividad necesaria del Estado, sino brindar empleo a determinados ciudadanos que la cúpula de turno quiso o quiere favorecer.
5.1) El mito de la “inamovilidad”
Luego de hacer esta extraña aclaración, el constituyente, en el artículo 60[ii], declara inamovibles a los funcionarios presupuestados de la Administración Central, establece para ellos la carrera administrativa, e indica la forma en que ellos podrán ser destituidos (el ciudadano común echa en falta tres definiciones: Administración Central, inamovilidad, y carrera administrativa).
Inamovilidad es una palabra muy potente en el lenguaje de los uruguayos. Por todo el espectro social, cultural y económico se extiende la creencia de que la inamovilidad de los funcionarios significa que son intocables, que no pueden ser destituidos bajo ningún concepto.
La realidad jurídica es otra. La constitución, en su artículo 6018, declara inamovibles a los funcionarios presupuestados de la Administración Central (no es dable esperar que esta categoría supere la mitad del total de funcionarios), pero no define el término. El artículo 5917, por su parte, encarga a la ley establecer el Estatuto del Funcionario. Todo indica que es en esa ley que debemos buscar información sobre la inamovilidad.
Una búsqueda en la base de datos del Parlamento (www.parlamento.gub.uy), resulta en que el único Estatuto del Funcionario vigente es un escueto Decreto-Ley de 1943, número 10388 (decreto-ley, y no lisa y llanamente ley, porque proviene de una dictadura, en este caso la de Terra – un decreto, posteriormente equiparado a ley). Y su referencia al concepto de inamovilidad es todavía más escueta. El artículo 19[iii] del decreto-ley regula el traslado de funcionarios, estableciendo que podrán ser trasladados, siempre y cuando se respete su función y grado jerárquico. El artículo 20[iv] del decreto-ley refiere a la Constitución para determinar la forma en que pueden ser destituidos los funcionarios inamovibles (que no son todos). Esta forma circular que tiene la ley en cuestión de no resolver lo que la Constitución le encarga puede verse también en la ley 15.757[v], de creación de la Oficina Nacional del Servicio Civil. La Constitución establece que la ley defina, y la ley define lo que la Constitución indica. Parece que el legislador se lavara las manos...
Más allá de las frecuentes curiosidades de la legislación uruguaya, queda claro que la inamovilidad del funcionario inamovible sólo es aplicable a su grado y función. El funcionario es amovible (?); su grado y su función son inamovibles. Amén de eso, el decreto-ley indica que la Constitución debe ser respetada. Lo cual es, claramente, ocioso. Es indudable que los funcionarios públicos no pueden destituirse si no es de acuerdo a la Constitución. De hecho, en Uruguay no puede hacerse nada que contravenga la Constitución. Volvemos a caer en la curiosa sensación de que legisladores y constituyentes no parecen estar absolutamente convencidos de la aplicabilidad general, irrestricta, ubicua en el territorio nacional de la Constitución.
De acuerdo a la Constitución, los funcionarios pueden ser destituidos, y los cargos públicos pueden ser suprimidos. Puede que la Constitución vaya todavía más allá. El artículo 16816 establece que corresponde al Presidente destituir a los funcionarios por ineptitud, omisión o delito. Si nos atenemos a la letra impresa, no cabe duda de que no se está señalando una prerrogativa sino una obligación. Con respecto a la supresión de cargos públicos, ella sí se presenta como una potestad del Poder Legislativo. Pero, leída a la luz de los artículos 7[vi], 8[vii], 24[viii], 32[ix], 53[x] y 55[xi] de la misma Constitución, dicha potestad también se convierte en una obligación.
[i] “La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe
para la función y no la función para el funcionario.”
[ii] “Establécese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y de lo establecido en el inciso cuarto de este artículo.
...
Su destitución sólo podrá efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en la presente Constitución.”
[iii] “No se podrá imponer traslado a ningún empleado sino para cargos de análoga función y de igual grado jerárquico.”
[iv] “Los funcionarios inamovibles sólo podrán ser separados de su cargo conforme a lo que establece la Constitución.”
[v] Ley 15.757, artículo 2: “La Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá el cometido de asegurar una Administración eficiente, a cuyo efecto actuará con autonomía funcional e independencia técnica.”
Constitución, artículo 60:” La ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta establezca para asegurar una administración eficiente.”
[vi] “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general.”
[vii] “Todas las personas son iguales ante la ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes.”
[viii] “.- El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección.”
[ix] “...Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación....”
[x] “El trabajo está bajo la protección especial de la ley.
Todo habitante de la República, sin perjuicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus energías intelectuales o corporales en forma que redunde en beneficio de la colectividad, la que procurará ofrecer, con preferencia a los ciudadanos, la posibilidad de ganar su sustento mediante el desarrollo de una actividad económica.”
[xi] “La ley reglamentará la distribución imparcial y equitativa del trabajo.”" |
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